中国社区居家养老全景概览

发布日期：2020-10-30 浏览次数：105

社区居家养老是一种介于家庭养老和机构养老之间的养老方式，既具有家庭养老在家中养老的特性，又可以利用社区等社会资源辅助养老，其养老的经济负担由家庭成员及政府、社会组织共同承担。

社区居家养老的优势主要表现在以下4项:

首先，绝大多数老人倾向于居住在家中养老，社区居家养老符合我国的传统文化。因为在熟悉的环境中生活，有利于老年人保持习惯已久的生活方式，而且经常和家人、朋友或熟人交往也能使老年人精神舒畅；

第二，社区居家养老以家庭为基础，社区街道政府一起共同承担养老产生的经济、人力、时间等方面的负担，解决了家庭结构小型化带来的老人照顾困难；

其三，社区居家养老服务多半以无偿或低偿为主，它能让经济困难的老年人深切地感受养老需求得到满足的幸福感，有效地促进城市和谐社区的建设；

最后，十五期间到十二五期间，国家发布一系列政策文件加强了社区建设和社区服务，为社区居家养老的发展提供了基础。

因此，我国的社区居家养老被定义是一种“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合”的养老方式。

接下来，我们详细解析现阶段我国社区居家养老的发展态势。

一、政策支持

近年来，国家通过各种政策推动养老政策落地，完善养老服务发展支持环境，推动政策实践。

一是多部委合力实施社区养老相关重点项目。

自2016年起，民政部会同财政部开展居家和社区养老服务改革试点，计划五年安排50亿元试点资金，分4批共确定了北京市丰台区等100多个试点地区，开展改革试点工作。配合发展改革委实施城企联动普惠养老服务专项行动和相关专项规划。会同工业和信息化部、卫生健康委持续推动智慧健康养老产业发展计划，开展智慧健康养老应用试点。促进智慧健康养老技术与产品在居家社区养老领域的应用推广。

二是完善税费优惠政策措施。

民政部联合财政部、税务总局等部门印发《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》，对社区养老服务业免征增值税，减按90%征所得税。

对承受或提供房产、土地用于养老服务的，免征契税、房产税、城镇土地使用税和城市基础设施配套费、不动产登记费等6项收费基金。

三是落实养老服务设施分区分级规划建设要求。

民政部会同住房城乡建设部、自然资源部在全国部署开展养老服务设施规划建设情况监督检查，重点清查整改规划未编制、新建住宅小区与配套养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付未落实、社区养老服务设施未达标、已建成养老服务设施未移交或未有效利用等问题。

指导地方探索将空置公租房免费提供给社会力量发展社区养老服务。2019年4月，住房城乡建设部、发展改革委、财政部联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》（建办城函〔2019〕243号），将老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程，给予中央补助资金支持，其中，明确小区内配套养老抚幼、无障碍设施等服务设施的建设、改造，有条件的居家建筑加装电梯等为老旧小区改造内容，属于中央补助支持范围。

目前，住房城乡建设部正推进研究编制全文强制《无障碍通用规范》《无障碍及适老建筑产品基本技术要求》等，形成了较为完善的无障碍工程建设标准体系。

四是完善医养结合政策。

配合卫生健康委制订医养结合服务机构规范管理、推动医养结合服务发展等政策文件。配合医保局等部门研究建立长期照护服务项目、标准、质量评价等行业规范。完善全国统一的老年人能力评估标准，完善居家、社区、机构相衔接的专业化长期照护服务体系。

五是加强养老机构人才队伍建设。

自2016年开始，民政部本级彩票公益金实施“社会福利和社会工作人才培训”项目，累计投入992万元，开展养老服务与管理人员培训项目13期，为养老服务人才提供了持续性、针对性和示范性的职业培训。

北京、河北、内蒙古等13个省（区、市）出台了省级层面养老护理员奖补激励方面的政策，主要包括给予从事养老护理工作人员发放入职补贴、给予取得职业资格证书且从事护理工作一定年限的人员发放一次性补贴或岗位津贴、建立与职业技能等级挂钩的养老服务人才薪酬待遇机制、建立养老护理员工资指导价或最低工资制度、职业技能鉴定或培训补贴、给予在养老机构从事养老护理工作一定年限的大中专毕业生一定比例的助学贷款代偿和学费补偿等。

截至2018年底，全国共有社区养老服务机构和设施4.7万个，社区互助型养老设施8.7万个，社区养老床位353.5万张，年照料人数105.7万人，社区养老服务能力和覆盖水平明显提升。

二、运作模式

（一）“嵌入式”养老服务模式

“嵌入式”养老模式是以社区为载体，以资源嵌入、功能嵌入和多元的运作方式嵌入为理念，通过竞争机制在社区内嵌入一个市场化运营的养老方式，整合周边养老服务资源，为老年人就近养老提供专业化、个性化服务。

“嵌入式”养老模式下的养护中心一般设立于社区，拥有良好的地缘优势，可以采用多种运营模式，如政府托底购买服务、社区完善服务功能等，通过日托、助餐等方式，辐射到社区有需要的老年人群体，满足老年人就近养老的需求。

“嵌入式”养老模式致力于营造出“养老不离家”的新模式，其突出优势在于其规模小、灵活性高、对位置要求低、易布点且对社区日常生活影响弱；资金需求小，管理相对简单，运营要求较低，在推广方面可复制性强。“嵌入式”养老服务克服了传统家庭养老、社区居家养老和机构养老的劣势，是我国养老服务供给的重要形式。

（二）公租房社区的养老模式

兴办公租房社区托老所（“老人之家”或“老龄中心”）。托老所与老年公寓的服务对象不同；服务内容多样，更具灵活性；托老所体现以亲情为主的经营理念；托老所在经营体制上较敬老院灵活；能更好地与家庭养老相结合。

综合比较而言，托老所较其他养老机构而言更具优势，成为家庭养老的一个有利补充。公租房社区托老所有利于充分利用社区闲置的资源，可由社区闲置场所改造而成，可以节约政府大量投资，而且可以为社区居民提供一些就业岗位，调动社区的闲置资源。

（三）“三位一体”社区养老服务模式

“三位一体”是指物业企业通过与业主、业主委员会签订养老服务协议，向业主提供养老特约服务及综合服务，在促进物业服务升级的同时，又保证社区养老服务项目的落实。

它以社区委员会为中心，以业主委员会为根本，以物业为服务平台，充分发挥物业一线服务作用，体现三方合力优势作用。物业服务企业具有参与社区养老服务的地缘优势，熟悉社区养老服务对象，方便利用物业共用空间和设施。此外，员工队伍稳定和全天候的管理服务，能够保证社区养老服务的即时性、连续性。

物业具有成熟的社区服务平台，如有些物业构建了“互联网+”模式，手机APP、物联网已成为社区物业服务企业的支撑，可以结合现有的社区配套服务体系，整合相关资源，为小区业主提供养老服务。它作为对现有社区养老服务模式的丰富和补充，充分体现了社区养老服务供应主体的协同化观念。

业主委员会提供养老服务设施的硬件基础；政府以采购服务的方式，提供必要的资金支持；物业提供人力与服务支持，社区委员会和业主大会进行指导监督，保证了社区养老服务切实可行，有利于社区养老服务社会化的推动。

（四）“互助型”养老模式

互助养老是指居民互相帮扶和慰藉，满足老年人的养老需求。社区建立联系制度，帮助社区内空巢老人结对子，采取“一帮一”或“一帮多”的互助模式。以社区为依托，将生活在社区内、具有专业特长、热心公益活动的健康老人组织起来成立老年互助社，老人们可以在家庭、社区和养老机构等多种场合实现各种形式的互助。

互助养老具有灵活性、多样性、自愿性、自治性等特征，满足了老年人对家庭、朋友和社区邻里的依恋，高效利用和发挥了家庭和社区的养老功能。互助型养老模式是积极老龄化的重要表现，是老年人参与社会的重要途径。

在我国养老资源严重不足的情况下，互助型养老通过以老帮老、以老养老，为创新养老模式、打造多元化养老格局奠定基础。

（五）“时间储蓄”契约模式

“时间储蓄”契约制度是在居民中倡导为老年人提供义务服务，然后将自己的服务时间像储蓄一样存储起来，待服务者将来老了之后，在自身需要时便可支取同样的服务来帮助自。“时间储蓄”所包含的潜在价值对我国老年人社会福利和社会保障乃至社会发展都会产生积极的作用和影响。

以“时间储蓄”契约方式提供助老服务，不仅能使年轻人在为老年人提供服务时获得心灵上的满足，而且今后这些储蓄就成为了养老的“本钱”。这种“我为人人，人人为我”，形成帮助别人就是关怀自己的社会长效激励机制。

（六）政府购买服务模式

政府购买服务是指政府将由自身承担的、为社会提供养老服务的事项，交给有资质的社会组织或街道、社区来完成，并建立定期提供服务产品的合约，由该社会组织提供公共服务产品，政府按照一定的标准评估履约情况来支付服务费用。

目前政府购买服务的方式主要有：

第一类是政府补贴资金直接拨付给社区居家养老服务机构，由其向享受政府购买服务政策的老人提供特定时间和特定服务的服务；

第二类是采用养老代币券、服务券的形式，由老人根据自己的需求，到中心或特定机构自主选择服务时间和服务内容。

在社区养老服务中建立政府购买服务制度，既是巩固居家养老基础性地位的一种行之有效的做法，也是推动居家养老服务制度化发展的创新，值得推广和普及。

（七）PPP模式

PPP模式是政府与社会资本合作，针对不同的养老服务项目，选择不同的运营模式。如由政府将养老设施，通过委托、承包等方式交由社会力量承办，期满后再将养老设施无偿移交给政府。

PPP模式可以较好地吸引社会资本，将政府公共财政资本与社会资本结合在一起，拓展资金来源。同时该模式能够综合政府与民营企业的优势，取长补短、优势互补，极大地提高管理效率和服务质量。

我国民间投资进入养老服务领域具有较大的潜力，PPP模式与社区养老服务结合适用的范围将越来越大。相关的政策法律环境正在逐步形成，为民间资本合法进入养老服务体系建设打开了方便之门，推动了社区居家养老服务的创新和发展。

（八）网络化居家养老模式

网络化居家养老是指利用现代技术手段，整合既有的家庭养老、机构养老、社区居家养老三种养老模式，充分发挥其各自优势，建立起统一的为老服务平台，编织起一张以政府为主导、引入并整合全社会为老服务资源的养老网络。

网络化涵盖了以下几个层面：

（1）资源网：是指引入并整合全社会为老服务资源的网络（包括政府、企事业单位、社会团体、个体商户、慈善组织、志愿组织、居民自治组织、家庭、个人等）。

（2）信息网：是指借助信息化手段形成的网络（如互联网、呼叫中心、广播电视、固定和移动通讯、报纸杂志、宣传公告栏等），一方面保证各种为老服务资源信息可以顺利到达老年人身边，另一方面保证老年人的需求信息可以充分为服务供给方所了解，增加服务可及性。

（3）组织网：支撑起这一系列资源和信息的组织网络，通常在地域性社区建立起统一的为老服务平台，实现对资源和信息的整合和调配。

（4）社会网：将老年人同家庭、其他老人、社区、社会联通起来，使其充分融入其中，为其找到心理归属。网络化居家养老模式整合养老服务资源，为居家老年人提供方便、快捷、高效的服务。在交流信息、调剂余缺、平衡供需等方面实现网络连锁化经营，促进社区养老服务从分散型、个体化向集中、群体化方向转变。

（九）智慧养老模式

智慧养老是通过物联网、互联网等信息技术，搭建起信息资源集聚的平台，提供给需要养老服务的老年人以广泛支持。智慧养老加强了养老服务信息化管理这一创新理念，使得养老服务的信息、组织资源充分整合，社会支持更有效地汇聚。

智慧养老将分散的养老服务机构联合起来，构建养老服务云平台，从而形成一个虚拟的大社区。可使老人获得更加专业化的养老服务，还可使政府部门更好地进行养老机构建设规划。智能社区还能通过高效的通讯网络、便捷的操作缩短老年人与社会的距离，更多地参与社会交流。这不仅是对老年人和网络的弥合、强化甚至重构，更是一种创新的社会网络。

三、发展趋势

（一）从服务内容来看，将呈现保障基本养老服务和提供多样化服务相结合的发展趋势

一是保障特殊困难老年人的基本养老服务需求。

老年人出现不同程度的生活困难主要是不良身体状况、经济状况、家庭状况等因素导致，具体而言，特殊困难老年人可以分为以下几类：经济困难的低保、五保等老年人;身体状况恶劣的失能失智、患病、残疾等老年人;存在不良家庭状况的空巢、失独、留守、孤寡等老年人。

上述老年人是社区居家养老服务重点关怀和长期照护的群体，需要建立养老服务清单，由政府购买服务，引进专业化社会组织，提供专业的养老服务。

二是提供满足老年人多样化需求的社会化养老服务。

发挥社会力量在提供养老服务方面的主体作用，为老年人提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，提升老年人的幸福感。在教育学习上，以社区为依托，为老年人提供教育学习场所、资源和条件，支持鼓励企事业单位、社会组织、志愿者等社会力量举办或参与老年教育活动。

在精神陪护上，统筹家庭关爱和专业力量，调动专业心理工作者和社会工作者开展老年心理健康服务试点，为老年人提供心理关怀和精神关爱服务。

（二）从服务提供来看，将呈现出政府购买服务精准化和服务提供商品牌化、连锁化并重的趋势

一是政府购买服务会向更加聚焦基本养老服务的方向发展。

根据养老服务对象、特点和实际情况，政府购买养老服务将着眼于满足老年人基本养老服务需求，合理配置养老服务资源，政府面向企业和社会组织公开招标，按照公开、公平、公正原则，吸引有一定经营资质和经营条件的组织参与，通过竞争择优的方式选择承接政府购买养老服务的优秀社会力量，提供包括生活照料、医疗护理、康复保健、精神慰藉、紧急救援、法律维权等在内的基本养老服务，并对其开展的服务效果进行测评和定期考核。

二是服务提供商向品牌化、连锁化、规模化发展。

针对目前养老服务市场主体小而分散的问题，鼓励在养老服务项目建设、运营、管理等方面具有专业资质的社会资本方整合重组，通过提供标准化、规范化的优质服务，形成一批面向居家社区、跨区域和行业的综合性养老服务集团，支持服务机构向着规模化、专业化、连锁化、品牌化的方向发展，成为居家和社区养老服务的主力。

三是专业养老机构向社区延伸服务的方向发展。

鼓励和引导养老机构尤其是公办养老机构开设居家养老服务场所来承接居家养老服务项目，由原来的“围墙内”服务到现在的“开放式”服务，为周边社区老年人提供生活照料和护理服务等，利用自有食堂或与餐饮企业合作的方式向辐射区内老年人提供就餐、配餐、送餐服务，制定老年营养食谱，提供符合食品安全规定要求的老年餐;积极为居家生活老年人尤其是中、重度失能老年人提供上门助浴、理发等服务。