加快构建“多层次混合型”养老保障体系

          构建中国特色“多层次混合型”养老保障体系是改革开放后中国社会保障制度的必然选择，是中国养老保障体系发展模式的最佳路径，是“十三五”期间贯彻落实党的十八届三中和五中全会提出的“发展职业年金、企业年金、商业养老保险的多层次养老保障体系”的实际行动。

　 　“多层次”是指以国家举办的基本养老保险为主体、雇主举办的企业年金和机关事业单位举办的职业年金为补充、个人投资购买的商业养老保险为基础的三层次养 老保障网络，意指国家、企业与个人共同支撑和三位一体的三支柱养老保障制度框架；“混合型”是指缴费型的养老保险制度为骨干、非缴费型的老年救助制度为兜 底、慈善事业和社会力量的扶老助残为增益的调动多种养老资源参与的老年安全网络，意指养老基金、保险基金和财政转移支付多种融资来源的PPP型养老保障模 式。

　　中国特色“多层次混合型”养老保障体系的制度选择是在吸收国外不同福利模式发展的经验教训和二十多年的发展和不断试错的基础上获得的一个广泛的社会共识，它是中国特色社会主义市场经济运行的重要社会基础设施，是国家治理体系的重要子系统和治理能力现代化的主要载体。

　 　所谓“多层次”是指三支柱养老保障制度，其中，第一支柱基本养老保险制度是指国家举办的养老保险制度，带有强制性；第二支柱企业补充养老保险制度是自愿 性的企业主建立的养老保险制度即企业年金制度；作为第三支柱是有居民个人自愿购买、以养老风险保障、以养老金管理和养老金融服务为主要内容、以“个人养老 账户”（IPAs）为载体的商业化养老保险制度。

　　多年来，在“多层次混合型”制度中，第一支柱基本养老保险“一柱独大”的趋势十分明显；第二支柱EET的税优政策趋于不断完善过程之中；第三支柱商业养老保险税优政策从提出到现在，历时10载，呼之欲出。

　 　由于税优政策缺位，第三支柱是一个十分明显的短板，离“多层次混合型”的制度目标存在很大差距，甚至从这个角度看，商业养老保险税优政策的力度如何（比 例大小）、商业养老保险的发展前景如何（密度与深度）、“十三五”期间如何设计和实施商业养老保险制度（个人账户的建立）等，是评判能否实现中国特色“多 层次混合型”养老保障体系的重要指标。

　　在新常态下，构建中国特色“多层次混合型”更具现实意义和历史意义，它是经济增速换挡之后财政收入压力加大的现实需要，是未来保持企业竞争力和国家竞争力的必然要求，是塑造可持续性良好和长治久安的社会保障体系的必由之路。

　　从“三支柱”到“五支柱”

　　中国养老保险体系中对“多层次”的表述，实际常常就是“三支柱”的代用语，而“三支柱”实则是“多层次”的直白表述和简化用语。

　 　但是，这里需要厘清的是，在有些学术文献中，“多层次”常常被诠释为“五支柱”，而不是“三支柱”。从“三支柱”到“五支柱”，对多层次养老保障体系的 描述经历了一个扩展的过程，这个过程的变化主要发生在世界银行的研究和推介之中，带有某种指导性的意义。世界银行在其1994年出版的名著《防止老龄危机 --保护老年人及促进增长的政策》中首次提出公共养老金计划（第一支柱）、职业养老保险计划（第二支柱）和个人储蓄计划（第三支柱）“多支柱”的概念，当 时提出的“多支柱”实际就是“三支柱”。11年之后，世界银行在其2005年出版的《21世纪的老年收入保障――养老金制度改革国际比较》中，将三支柱扩 展为五支柱：一是非缴费型养老金的“零支柱”，就是定额式养老金的国民养老金或社会养老金，以提供最低水平的保障；二是缴费型养老金制度，这是“第一支 柱”，它与本人的收入水平不同程度地挂钩，旨在替代部分收入；三是强制性的个人储蓄账户，这是“第二支柱”，但各国建立形式可以各有不同；四是灵活多样的 自愿型保险，这是“第三支柱”，如完全个人缴费型、雇主资助型、缴费确定型或待遇确定型，个人可自主决定是否参加以及缴费多少；五是非正规的保障形式，为 家庭成员之间或代际之间对老年人在经济或非经济方面的援助，包括医疗和住房方面的资助。

　　世界银行2005年提出将三支柱扩展到五支柱， 其主要目的是对过去11年来各国的实践做了一次总结，并将其再次推荐给各个政府作为参考。在原先的三支柱结构的理念中，第一支柱是强制性的、由政府管理的 DB型现收现付制；第二支柱是由养老金公司管理的强制性的DC型完全积累制；第三支柱是自愿性养老储蓄。扩展到五支柱以后，我们可以看到，增加的两个支柱 是“零支柱”和第四支柱，其中，“零支柱”是以消除贫困为明确目标的来自财政转移支付的基本支柱，第四支柱是“非经济支柱”，它包括其他更为广泛的社会政 策，如家庭赡养、医疗服务和住房政策等。就是说，风险更加分散化了。由此看来，从三支柱扩展到五支柱的目的有三：一是在弱势的老年群体中财政支持的基本保 障应该发挥重要作用；二是在强制性养老保险制度内部和外部，应强调运用市场手段来达到个人烫平消费的作用；三是应广泛地运用社会政策，最大限度地将长寿风 险分散化。

　　同时，世界银行还指出，虽然养老金制度应由尽可能多的支柱组成，但由于各种各样的原因，支柱的具体数量及构成要取决于各国的 取向以及交易成本的水平和影响程度，这是因为，人们日益意识到多支柱养老金模式的实施条件和实施程度非常重要，多支柱模式既可“量身定做”，也需讲求策 略，分步实施。

　　在中国，在过去的十几年里，尤其是提出延税型养老保险试点的建议10年来，保监会等有关部门做出了巨大努力。

　　“多层次”养老政策的官方表述

　 　多层次也好，多支柱也罢，“中国版”概念的提出要早于世界银行。在1991年国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕 33号）中，中国政府就提出了三个支柱并举的社会保险制度框架思路，要求“企业补充养老保险由企业根据自身经济能力，为本企业职工建立，所需费用从企业自 有资金中的奖励、福利基金内提取。个人储蓄性养老保险由职工根据个人收入情况自愿参加”。继而，多层次社会保险制度的提法和商业养老保险概念的提出经历了 一个从个人储蓄性养老保险到商业保险、从商业养老保险再到延税建议、逐渐明晰和不断完善的发展过程：

　　1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出了“多层次”的概念，提出的概念是“建立多层次社会保障体系”；

　 　1995年国务院颁发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）再次明确为“企业按规定缴纳基本养老保险费后，可以在国家 政策指导下，根据本单位经济效益情况，为职工建立补充养老保险。企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，由企业和个人自主选择经办机构”。

　 　1997年国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）再次提出“把改革企业职工养老保险制度与建立多层 次的社会保障体系紧密结合起来……要在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用”，这是在社会保障制度建设的有关文件中首次 提到“发挥商业保险的补充作用”。

　　2000年国务院发布的《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发〔2000〕42号）提到的表述是“鼓励开展个人储蓄性养老保险”。

　　2005年国务院颁发的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）提出的是“为建立多层次的养老保险体系……具备条件的企业可为职工建立企业年金”。

　 　上述政策演变过程可看到，从上个世纪末到本世纪初，在亚洲金融危机的背景下，中国正值国企改革三年解困的关键时期，当时，下岗职工数量骤增，社会稳定的 压力非常大，中央与地方各级政府千方百计筹措资金，在全国范围实施“两个确保”（确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员养老金按时足额发放） 和“三条保障线”（下岗职工基本生活保障、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度），所以，这个历史时期的主要精力放在了基本养老保险和基本保障的身 上。当形势再次好起来时，即本世纪头10年的下半期，保监会等部门率先提出了发展第三支柱和商业养老保险的问题，尤其是2007年保监会提出建立延税型商 业养老保险以来已有10年，各项工作的努力与推进正在积极进行，延税型商业养老保险的概念不断深入人心。