政府补贴对非营利养老机构发展影响研究

　　我国老年人口结构的变迁导致了社会对机构养老服务需求的不断增加，尽管近年来我国全面加速养老机构建设，但养老服务需求的增长速度远快于养老机构的发展进程。

　 　根据中国社科院发布的《中国老龄事业发展报告(2013)》，截至2012年年底，我国老年人口数量达到1.94亿，比上年增加891万，占总人口的 14.3％。预计到2013年年底，我国老年人口数量将达到2.02亿，占总人口的14.8％。①国家统计局发布的《2012年国民经济和社会发展统计公 报》显示，截至2012年年末，全国共有各类养老服务机构4.2万个，床位381.0万张，收养各类人员262.0万人。②老人平均拥有床位数1.96％ 张，远低于发达国家的5％～7％的比例。

　　上海是目前中国人口老龄化程度最高的大都市。截至2012年年底， 上海市60岁及以上户籍老年人口367.32万人，占户籍总人口的25.7％。全市共拥有养老机构631家、床位105 215张，占本市户籍老年人口的2.9％。③这一比例高于全国平均水平，接近上海市“9073”养老服务体系的目标格局，但仍逊于发达国家和地区的平均水 平。为了满足老年人日趋增长的机构养老服务需求，在原有公办养老机构的基础上，政府出台了相关政策文件，大力推动社会力量参与机构养老服务事业。但却呈现 出“公办养老机构门庭若市，社会办养老机构门可罗雀”的资源配置不均衡状态。尽管小部分高端的社会办营利性养老机构通过吸引少量消费能力较高的老年人群而 实现了赢利，大多数社会办非营利养老机构在发展过程中遭遇了资金短缺的突出瓶颈，致使其发展举步维艰，运行状况欠佳。

　 　在梳理上海市、区两级政府制定的养老机构补贴政策的基础上，通过收集H区所有养老机构的数据，选取机构年度收支情况、床位利用情况、护理员配置情况等指 标来衡量机构的运营状况。本文主要探究本市政府补贴对非营利养老机构运行状况的影响，运用样本数据，采用定量方法，细分政府补贴，笔者拟分别测算护理员补 贴、户籍老人补贴和房租补贴影响非营利养老机构运营状况的权重因子，比较政府补贴对不同类别非营利养老机构的影响程度，进而建议政府针对不同举办主体的非 营利养老机构建立分类补贴机制，提升非营利养老机构的服务质量，引导老年人及其家属理性选择养老机构，实现有限养老服务资源的最优配置。

　　二、研究综述

　　(一)公共服务领域非营利组织发展与政府支持

　 　关于非营利组织的特质，萨拉蒙和安海尔(Salamon, Lester M. & Helmut K. Anheier，1997)从结构——运作视角出发，认为这类组织具备如下特征：正式化(Formal)、私人的(Private)、非营利分配的 (Non-Profit distributing)、自主管理(Self-governor)和志愿服务(Voluntary)这五大特性。刘培峰(2004)提出非营利组织具 有非营利性、公共性、公益性和公开性四个特性。因此，非营利组织是介于政府和市场之间，受到非分配性约束的合法组织。在我国，非营利组织主要包括社会团 体、民办非企业单位和事业单位。

　　基于上述特性，滕世华(2003)指出非营利组织是促进公平与效率两者有机 结合的重要途径，能够以十分灵活的方式满足不同层面对公共物品的多元需求，有利于改善公共物品提供方式和绩效。因此，在公共物品领域，非营利组织既能对政 府起到补充作用，又能克服政府和市场在公共物品供给领域的双重失败，扮演着十分积极的角色。

　　公共服务领域需 要政府和非营利组织合作，关于非营利组织如何与政府互动共同提供公共服务这一议题，学者们提出了不同的见解。汪锦军(2009)区分了协同增效、服务替代 和拾遗补缺这三种合作模式。但郭小聪和文明超(2004)认为尽管非营利组织和政府合作关系的作用已经被许多学者所重视，由于对抗关系的历史缺位，在我国 非营利组织的成长过程中这种合作关系缺乏独立性，无法使政府与非营利组织建立真正的合作关系，因此需要在两者的合作中加入竞争的因素，建立一种合作中的竞 争的新型关系。章晓懿(2012)提出政府与民间组织合作的必要条件是多元化的政府支持制度，充分条件是政府和民间组织追求共同目标，这种合作模式建立的 判断标准是民间组织活动规模同政府的经费支出呈正向关系，两者合作的典型方式为由政府提供资金，由民间组织配送服务。

　 　但在公共服务的供给过程中，非营利组织却面临着发展困境，通常表现为缺乏经费、人力资源和专业知识导致的组织自身能力不足、非营利组织鱼龙混杂和大众认 可度有限(邓国胜，2004)。也就是说，中国发展非营利事业的社会条件、法律条件和资金条件还存在相当大缺陷。其中，资金缺乏是目前中国发展民间组织的 最大障碍。根据清华大学NGO研究所在2000年对全国社团组织的抽样调查(有效样本1564个)，“缺乏资金”被列在它们面临的诸多困难之首。而政府对 非营利组织的资助是必不可少且最为关键的(王绍光，2002)。

　　总之，非营利组织在公共服务领域发挥着积极作用，但由于其基础薄弱，需得到更多来自政府的资金支持。

　　(二)养老机构发展与政府财政支持

　 　养老服务可以分为家庭养老服务、居家养老服务和机构养老服务三种。养老机构是我国机构养老服务体系的主体。养老机构通过敬老院、日间活动中心、老年公寓 等形式来满足老年人对养老服务的多元化需求。养老机构以人本主义为指导，为社会承担养老服务，公益性贯穿管理服务的全过程，是典型的非营利组织(董红 亚，2011)。但不同于其他非营利组织，养老机构一方面具有运营风险高的特征，由于其服务对象大多为高龄或失能老人，生理上和心理上都不同于普通人，他 们在接受服务时极易出现意外情况(章晓懿等，2012)；另一方面具有服务持续时间长的特征，随着入住老人的年事增高，其对养老机构的依赖性也就越高，部 分甚至在养老机构中走完人生的最后一程，这就需要养老机构为其提供持续的照护服务。

　　我国的机构养老服务体系 主要由政府办养老机构和社会办养老机构组成。政府办养老机构是由国家出资、国家运营的具有福利性质的收住老年人的专业机构，社会办养老机构是由政府以外的 社会主体投资兴办并经营管理的养老服务机构(毕素华、陈如勇，2005)。政府办养老机构全部为福利机构，绝大多数社会办养老机构是追求公共利益的非营利 组织。但由于养老机构具有高成本风险和低收益回报的特点，尽管政府出台了相关鼓励政策，仍然鲜有民间资本愿意注入养老服务领域，从而使得社会办养老机构发 展迟缓(刘晓梅，2012)。

　　由此可见，微利甚至负债导致我国养老机构尤其是社会办养老机构自我发展能力不 强。除此之外，我国机构养老起步晚、底子薄，相关政策法规不健全，机构养老服务体系的长足发展还面临着很多困难和问题，集中表现为：机构养老供不应求但资 源利用率不高，养、护、医、送四大功能分离，机构养老缺乏家居认同和亲情滋养以及专业、负责的老年护理员和管理人才短缺等(穆光宗，2012)。

　 　对此，学者们深入探析了影响养老机构发展的多重因素，得出了值得思考的观点。有学者采用回归分析的定量研究方法发现：老年人入住养老机构的意愿呈增长趋 势，但是资金来源是制约养老机构发展的主要因素(姜向群，2011)。也有学者认为民办非营利养老机构的健康与可持续发展面临着志愿失灵，其中最主要的问 题就是养老机构发展中的资金短缺问题，并建议政府尽快建立起对民办非营利养老机构的补偿机制，完善养老机构服务的价格机制，明确对民办非营利养老机构进行 资金补偿的方法和标准，明确对民办非营利养老机构补偿的实施依据，确保对民办非营利养老机构补偿的资金供给(丁学娜，2012)。

　 　基于以上论述，社会办养老机构在机构养老服务体系中扮演着重要角色。以上海市为例，在全市631家养老机构中，公办养老机构301家，床位50886 张，占48％；社会办养老机构330家，床位54329张，占52％。公办养老机构中，市、区(县)公办养老机构36家、床位10801张，街道(乡镇) 公办养老机构253家、床位37569张，村办养老机构12家、床位2516张。④尽管在数量上，社会办养老机构已占据机构养老服务体系的半壁江山，甚至 略多于政府办养老机构。但在质量上，由于社会办养老机构先天发育不良、后天扶持不足，许多社会办养老机构的发展举步维艰，政府应给予它们更多的财政支持。

　 　就现有研究成果而言，学者们集中阐述了非营利组织在公共服务供给中的角色和作用，探究了非营利组织在提供公共服务过程中的遇到的发展困境，并就此提出了 政策建议和解决路径。更进一步，作为面向老年人的公共服务，学者们深入探讨了非营利组织在机构养老服务体系中的作用，指出社会办养老机构是这一体系的有机 组成部分，但因缺乏必要的资金条件而亟待政府的扶持。

　　然而，从研究视角来看，学者们大多从较为宏观的视角论 述了政府为社会办养老机构提供资金补贴的必要性。很少有学者从中观的视角归纳现有补贴政策的类型和区别，也鲜有学者讨论不同类型的政府补贴将会对养老机构 的运行产生怎样的影响并比较政府补贴对政府办和社会办养老机构影响的差异。从研究方法来看，学者们大多选用定性的研究方法，选取某一城市或某一组织作为分 析对象，通过访谈探讨非营利组织在公共物品供给中的作用和缺陷，仅有少部分学者采用定量统计的研究方法来论证上述议题。

　　基于此，本研究拟采用定性和定量相结合的研究方法，对上海市、区两级政府养老机构的补贴政策作简要梳理，根据投入产出的分析思路，运用样本数据建立方程组，测算出不同类型的政府补贴在投入中所占的权重因子，从而细分各类政府补贴对机构运营的影响程度。