养老院管理亟须明确监管责任

　　“我跟老伴每人领到100元奖抚金。”2015年端午节，已满60周岁的老吴过得有些特别。他不但和社区工作人员吃了自己包的粽子，还因符合独生子女政策领到政府补贴的100元零花钱。

　　然而，河南鲁山县38位曾经入住康乐园老年公寓的老人却已去了另一个世界。研究养老问题多年的中国人民大学劳动法和社会保障法研究所研究员、首都经济贸易大学副教授范围表示，供给不足、监督责任不明确，导致我国养老院管理混乱、事故频发。

需求增长快，供给不足

    “养老院供给严重不足，直接导致供需矛盾突出”

　　“需求增长太快，供给却严重不足。”范围介绍称，和其他产业不一样，养老产业不是纯盈利产业，通常情况下，需要政府财政拨款补贴，但因监督不到位，使得“中央政策及相关补贴资金难以真正落到实处”。

　　多份统计数据显示，目前我国已经进入老年型社会。据《北京养老产业发展报告（2015）》提供的数据显示，截至2014年年末，我国60岁以上老年人口达2.1亿，占总人口的15.5%；65岁及以上老人数量达到1.4亿，占总人数的10.1%。

　　另据第六次全国人口普查数据，我国大陆人口中65岁及以上人口约为1.19亿，占总人口的8.87%，预计2025年将达到3亿。有专家预测，若按照20世纪90年代以来我国老年人口年均增长率3.32%推算，2040年我国老年人口总数将增至3.74亿，占人口总数的24.48%。

　　但我国老年人口养老床位严重不足，有统计显示，我国养老床位总数只占老年人口的1.8%，远远低于发达国家5%至7%的比例，也低于一些发展中国家2%至3%的水平。河南鲁山康乐园养老院失火后，当地民众对其态度也可窥见一斑。

　　“可惜了，这可是县里最好的养老院。” 据媒体报道，康乐园失火后，当地民众多有惋惜之情。刘花桂老人在康乐园失火后，新住进的鲁山县董周乡托老所，没有窗户，四间互通宿舍收住了20多个老人，但是砖房，也只能“这就中了”。

　　“养老院供给严重不足，直接导致供需矛盾突出。”范围分析称，这不但与地方对中央有关养老政策落实不够有关，还与中央政府制定的政策补贴程序繁琐有关。另外，养老产业前期投入大、收益周期长，也导致大量民营资本不愿意涉入。

　　据我国著名的产业研究机构中研普华调查，尽管我国私立养老院市场广阔，但相关扶持和配套制度尚不完善，“全国范围内，目前不是最佳投资机会”。2015年1月，民政部公开数据显示，我国一半以上的民办养老机构收支只能持平，40%的民办养老机构长年处于亏损状态，能盈利的不足9%。

　　此前，一份针对北京寸草春晖养老护理院的调查显示，房租在运营成本中占比最大，折合到每张床位约800元左右，除押金外，在每月每个老人缴纳费用中占到16%。

　　“公办和民办最主要的差别在于资金支持。”北京师范大学中国公益研究院养老研究中心高级分析员成绯绯表示，民办养老机构的资金压力大多来自硬件方面。此次鲁山康乐园养老院也正是因资金不足，使用不符合标准的彩钢建房，成为失火的直接诱因。

　　“民办养老院最大的成本是土地成本，政府应就此给予最大优惠。”范围表示，政府鼓励民营资本进入养老市场，应对已制定的免征收企业所得税、水电费按照民用价格收取等政策简化办事流程，使其落到实处。

“多龙治水”下监管缺位

    “要让民政部门单独应付复杂的养老问题，实在勉为其难”

　　“补贴资金如果没有得到落实，民众不可能走法律程序，也没有其他更好的办法。”范围认为，对养老院的管理仅靠民政部门远远不够，“法律赋予了民政部门对开办养老机构的审批权，但在监管上并没有明确其他部门的协助义务。”

　　事实上，自2000年开始，中央已陆续多次出台文件扶持养老产业发展。2012年，新修订《老年人权益保障法》将“应对人口老龄化”提高到了国家战略层面。此后，我国多项养老政策措施纷纷出台。

　　2013年9月6日，国务院颁布《国务院关于加快发展养老服务的若干意见》提出，“政府要简政放权，激发社会活力，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。”民政部等部门颁布了《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》《养老服务设施用地指导意见》等。

　　北京大学社会系教授陆杰华认为，这些政策较为清晰地反映了政府对社会力量进入养老领域态度。但也有观点认为，2013年民政部颁布的《养老机构设立许可办法》规定的“10张床位即可注册养老机构”，使养老院机构准入门槛太低。

　　近年来，养老院发生的多起事故似乎成为一个例证。2014年7月22日，黑龙江省青冈县祯祥镇一家养老院，智障人员王某过量饮酒后为寻求刺激和发泄不满，割除了4名养老者睾丸。

　　2015年5月25日，失火的河南鲁山县康乐园养老院，在2010年12月前一直无证运营，在河南省政府养老服务机构年检结果报表中显示，2011年“合格”，2012年“基本合格”。

　　监督缺失、监管乏力成养老院管理之殇，以至于康乐园失火后，河南鲁山县民政局“人心惶惶”，当地组织民政、消防、安监、卫生等部门高频度对民办养老机构进行检查。一家民办养老院因土地使用权限不明，也被勒令停业整顿。

　　问题症结到底何在？鲁山县民政局一位干部在康乐园失火后的一句话发人深思。“这是个无解的命题，我们只能维持现状，盼着别再出事就好。”

　　依照2013年实施的《河南省社会办养老服务机构管理暂行办法》，民政部门是民办养老院的主管、指导单位，但目前“指导”只能体现在业务上，对开办、经营养老院急需问题，特别是资金缺口等，民政部门也无能为力。

　　范围分析称，目前国家对养老院的监管处于“多龙治水”状态，“职责分工不明确，使得民政部门对违规行为难以处罚或惩处。”依照有关规定，开办养老机构须符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等技术标准与规范，但“在具体执法时，民政部门很难调动谁”。

　　“其他部门的职责是什么？权力是什么？这些必须明确。”在范围看来，尽管2013年民政部颁布的《养老机构设立许可办法》首次确立了养老机构的准入和退出机制，但“要让民政部门单独应付复杂的养老问题，实在勉为其难”。

亟须立法规范、政策落实

  “法律要对养老院分级标准、区分管理等进行基础规定”

　　“应该立法解决监督责任不明确问题，从而有效促进中央政策的落实、实施。” 范围认为，从监督、执法角度看，解决当前养老院管理之殇，关键要构建社会第三方组织参与的监察、监控机制。

　　“要形成养老院管理的开放式监管，让个人、养老院所在社区、抚养人都参与监督，大家随时可以通过开放平台，了解养老院的运营状况、老人生活环境状况等信息。”范围认为，只有形成权责明晰、公开透明的运营管理机制以及全社会力量积极参与，才能有效推进养老院管理规范化。

　　“法律要对养老院分级标准、区分管理等进行基础规定。”范围建议，政府从满足不同市场需求出发，通过法律法规将养老院分成三类：以收养孤寡老人、对国家有特殊贡献的老人等特殊群体为主的公立养老院；满足市场需求公私合营的民间养老院；不同层级的居家养老。

　　“公立养老院不以盈利为目的；民间养老院允许营利，在税收等方面享受部分减免、优惠；对居家养老施行分级管理，比如生活能完全自理的老人费用自理，但协调缴纳的社保金给予适当补贴。生活不能自理的，由国家制定一定标准，享受相应待遇。”

　　6月21日，北京市民政局发布消息称，北京将出台失独老人接收方案，由公办养老机构兜底，让老人安享晚年，将建立养老服务需求评估体系，并扶持建立独立、公正、专业的养老服务需求评估机构，统一对需要养老服务的老年人进行评估，出具评估意见。

　　北京官方称，今后将根据相关要求，动员生活能够自理的老年人居家养老；对生活不能自理的老年人，将优先考虑机构养老；对“三无”“五保”对象和低收入群体，优先考虑到政府建设或资助的养老机构养老；对经济条件好的需要护理的老年人，动员其到社会力量举办的养老机构养老。

　　同样的问题是，如果配套机制不能完全建立起来，经济条件好的老年人是否真正愿意去民办机构养老？北京怡年老龄产业促进中心、首都经济贸易大学劳动经济学院等单位组织发布的《北京养老产业蓝皮书》显示，老年人在选择养老机构时最关心两个方面：医疗方便和离家近。

　　但目前北京8成左右养老机构在五环外，并不符合老人需求。北京378家养老机构中，六环以外216家，五环到六环之间85家，即五环以外有301家，约占全部养老机构的79.3%。

　　因此，范围提议，要改变当前“一刀切”的养老管理体制，鼓励民营资本进入养老市场，形成养老机构多样化、纵深化、专业化发展，“让养老机构拉开层次，有高端的，也有低端的”。

　　同时，鼓励已退休老年人发挥余热，并在《劳动法》中将其纳入被保护对象，“不把他们视为异类，而是作为权利主体，并建立与之相配套的劳动、社会保险和税收制度。”

　　陆杰华建议，未来养老机构应逐步向社区回归。在养老院建设、监督过程中，政府不但需要进行风险评估，还应该全面负担起监督消防、心理干预、公共卫生方面的作用。

　　范围认为，养老产业的改革必须依靠政府从上到下积极推进，并形成强有力的措施，但“未来肯定是开放式的，公私养老院不再有具体比例限制，市场将会发挥重要作用”。