养老服务体系呼唤改革

    编者按：空巢、失能、留守。这是加速老龄化中国的养老问题中，最痛的三个关键词。与之相联系的老年人群体该如何安度晚年，正成为千千万万家庭的隐痛。半月谈记者近日在广东、北京、河南、江西等地，与空巢、失能、留守老人面对面，感受到地方养老新政下部分老人的舒心，也体会着更多家庭的担心。

    调研发现，虽然国家每年财政补贴上亿元，但在经济社会转型升级的加速作用下，老年人获得感的取得与财政补贴的方向有出现错配的苗头。亿万国人关心的养老社会服务，亟待来一场供给侧改革。

    空巢独居老人渴盼“家门口”的养老

    91岁高龄的广州独居老人程德锦走路非常缓慢，戴着助听器，听人说话依然吃力。像很多老人一样，他宁愿住在老旧小区的家里，也不愿去住养老院。

    “因为在新闻里看到过养老院虐老的新闻，不到万不得已不想送父亲去养老院。”程德锦的女儿告诉记者，母亲去世后，父亲的养老问题一度让她十分困扰。给父亲请过保姆，也一直不太顺心。后来，老人得知家对面新开的孝慈轩养老院可以提供居家养老服务，便跟女儿商量了请护工上门服务。

    “护工住在家里，每天去孝慈轩的食堂为父亲打饭，每周带他去医院做一次腿部康复。我每周回家看望父亲，发现她们耐心又细心，真是出于良心做事。”程德锦的女儿说。

    除护工外，养老院还配备了一名社工定期联系老人，及时了解服务需求。“黄姑娘会叫理发师上门给我理发，平常过年过节有活动也喊我一起玩，就连电视机坏了，都是她想办法帮我修好的。”程德锦竖起大拇指称赞。

    不久前，程德锦专门给孝慈轩养老院写了一封信，建议以养老院为圆心，在200米左右的范围内，以租赁或置换方式拓展更多养老场地，让更多老人可以结伴养老，安享晚年……

    去年10月，全国老龄办政策研究部副主任李志在2016(首届)京津冀养老论坛上披露，随着家庭结构日趋缩小，空巢和独居老年人的数量将持续递增：2020年1.18亿，2030年1.8亿，2050年2.62亿……观念使然，许多老人不愿入住养老院，更愿居家养老。

    一些城市居家养老需求优化养老社会服务，让老人体会到了获得感。广州市民政局福利处处长叶芬介绍，从“十二五”后期，广州已把服务重心从机构养老转向居家养老，将居家养老服务从困难老人覆盖到普通老人，通过社会购买服务形成全覆盖、多层次的养老服务体系。广州市安排了1000万元专门用于为老服务公益创投。11个区已有111个街道(镇)开展了助餐配餐服务，累计为老年人提供服务63.2万人次。

    失能老人激增，专业化养老“一床难求”

    在北京市海淀区罗庄社区里，有一个针对阿尔茨海默症失智老人的照护专区。

    走进居民楼一层由两套单元房打通改建的乐老汇养老驿站失智照护专区，80岁的王子仁老先生正在用小提琴演奏《义勇军进行曲》，激昂投入。其余十来位老人面对面坐成两排，正跟着乐曲打拍子。这样的文娱活动基本每天都会进行。尽管所有老人都有程度不同的阿尔茨海默症，但普遍精神状态不错。

    单元房看似平常，却很有“科技含量”。记者看到，全部老人的床上方都安装了摄像头，家属随时可通过手机APP，视频查看老人的状况，让家属更安心。照护人员还为每位老人安装了防走失呼叫器，一旦老人靠近单元楼的门口，工作人员就能收到提醒。

    “我们的专业服务解放了家属。”乐老汇养老驿站负责人陈帅告诉记者，通过每天开展各式各样的文娱益智活动和康复型运动，阿尔茨海默症老人在互动交流中延缓病情发展。老人的子女们和每位老人以及机构的关系也很和谐，亲如一家，子女们来看老人时，总会给每位老人都买一份礼物。

    “母亲失能后曾几次去急诊，我们感到在养老机构得到的关注与助护，远比医院更好。”杨秀蓂老人的子女说，养老机构的护工还经常陪老人聊天，母亲精神状态越来越好。

    《“十三五”健康老龄化规划》显示，2015年失能和部分失能老年人约4063万人，持残疾证老人达到1135.8万。失能老人护理难度大，养老服务亟待专业化。

    开在广州老城区东湖社区里的孝慈轩养老院，与附近的白云社区医院进行合作，“医养结合”。该院常务副院长王丹介绍，孝慈轩2015年5月开业后，两个月之内48个床位全部住满。

    “出门一把锁、一天一餐饭”，留守老人内心盼着啥？

    与城市老人相比，农村老人面临的养老难题更为残酷。特别是中西部欠发达地区，农村留守老人过着“出门一把锁，一天一餐饭”的生活。

    半月谈记者在江西省新余市看到，这个市从农村留守老人最头痛的就餐和精神孤独问题入手，推广“党建+颐养之家”，为老人提供热菜热饭和日间生活照料、精神慰藉等服务。

    下村镇何家村77岁的何学云每天在村里的颐养之家吃完饭，再给老伴带一份回家。老伴中风后已经瘫痪了15年，身边离不开人，儿子远在深圳打工指望不上。

    每天的做饭是老何最头疼的事。“以前做菜就随便在地里摘点萝卜、白菜炒，一个礼拜吃不到一斤肉。”何学云说起村里的颐养之家就咧开了嘴，他告诉记者，现在一天三餐都在村里吃，每人每月只要交200元，荤素营养搭配，还不用自己做饭、洗碗。“来颐养之家是享受。”他觉得这里的“大锅饭”特别香。

    近日，13个部门联合印发的《“十三五”健康老龄化规划》披露，未来三年，全国60岁以上老年人口将增至2.55亿人，约占总人口比重17.8%。我国老年人中多数在农村，且留守老年人占比较高。

    按照“家门口养老”和“花钱不多”的原则，颐养之家80%以上用房为闲置村集体房产，也有不少爱心人士捐出的富余用房。投入的1300多万元资金有800余万元来自民营企业家捐助。颐养经费按照每人每月350元标准，在个人自缴200元基础上，由市县两级财政各补贴50元，不足部分通过乡村自筹和社会捐助解决。目前，新余市409个行政村已建成颐养之家207个，共有“入家”老人3594名。

    供需不匹配，“一床难求”与床位闲置并存

    令人深思的是，不论是空巢型、失能型还是留守型，记者采访中看到的地方养老新政发力后过得舒心的老人，还只能说是“少数派”。

    半月谈记者调研中发现，各地养老市场普遍面临供给与需求不匹配的结构性失衡，“一床难求”与床位闲置同时并存。公共投入多的城市养老院门庭若市，条件差、位置偏的养老院无人问津；公办养老院价格便宜，床位吃紧，许多老人想住住不进，“十年等不到一张床”；一些高档民办养老机构，床位富余，老人又住不起。

    长期关注养老问题的中国人民大学中国社会保障研究中心副主任杨立雄认为，按照相关政策，国家对养老机构的床位给予补贴，一些地方政府便把养老机构床位数当做养老服务发展的硬性考核指标。床位数大大增加了，但盲目建设、粗放式发展不符合市场需求，导致床位空置率高。

    杨立雄提供的一组数据显示：2010年底，全国老年福利机构床位只有314.9万张，但到2015年第三季度，已增加到629万张，翻了近一番。全国养老机构床位数的平均空置率达到50%，有些地方甚至超过70%。

    根据“十三五”规划，我国将建成以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的多层次养老服务体系。专家认为，目前，机构养老无法满足广大老年人的养老服务需求，国家投入有必要从机构养老向居家养老、社区养老倾斜。

    中国社科院研究员唐钧说，机构服务和社区居家服务有机结合能发挥出1+1>2的整体效应。政府应该大力扶持综合运营的养老服务商，让其在居家、社区、机构三个层次同时发力，以养老机构的专业力量延伸到社区中心，再延伸到居民家庭上门服务，降低成本，让老年人与经营者都有获得感。

    新风口？老关口？ 管窥养老行业四重“玻璃门”

    半月谈记者在广东、江西、北京、河南等地调研发现，近年来，一系列促进养老行业发展的政策不断出台，国家每年补贴上亿元，各地养老床位数逐年增长。但是，大量养老机构和老年群体仍然“喊渴”。由于一些政策难以落地、养老机构标准不完善、护理队伍人员匮乏等老问题未得到解决，新兴社会力量进入养老市场时常遭遇绊脚石，养老行业依然举步维艰。

    政策之门：暖政“雾里看花”，还有多少好政策耗在路上

    记者在民政部等网站查询发现，2011年以来，国家相关部门在土地、投融资、税费减免、医养结合等方面出台了许多政策，仅土地政策就至少发布了8份文件。但在调研中，养老机构、民政部门都反映，这些文件就像隔着一道“玻璃门”，看得见摸不着。

    反映最为强烈的是养老用地问题。广州一家民办养老机构的负责人介绍，国家出台利用闲置土地发展养老产业政策后，该养老院想借此机会在广州市天河区开办一家社区养老院。“由于建养老院要变更土地用途，这项手续始终没办下来，消防报建连递件都递不上去，两年来白白交了上千万元租金。”

    一线城市发展民办养老院的业内人士透露，在北上广等地发展民办养老院普遍面临地价高、租金贵的烦恼，仅用地一项，起码比公办养老院多支出1.1倍。

    对其他尚未落实的“暖政策”，江西某市民政局一位局长一一列举：金融对养老产业的政策支持停留在口头，民办养老机构在信贷融资方面门槛高；医养结合的最后壁垒没有打开，老年人在养老机构发生的康护费用无法报销。这些都大大制约了社会资本投资养老服务业的积极性。

    层层审批原本是为了把好安全关，实际操作中却成了道道关卡。河南省新乡市有一个小区，60岁以上的居民超过1000人，迫切需要建设养老服务中心。“民政部要求有了食品许可证才能办养老许可证，食药监局又要求有养老许可证才能办食品许可证，房管局说老房子不给鉴定。我们很头疼，到底政策放开了没？”新乡市老龄办主任胡解冰对此十分不解。

    更令人担忧的是，很多地方的养老院办不下来许可证，干脆不要“身份”，黑户运营，存在大量安全隐患。

    标准之门：“各家全凭感觉摸索”，养老服务行业不能没有标准

    记者采访多名养老机构负责人、基层民政干部及长期研究养老领域的专家学者，他们对养老院资质和标准、财政补贴的效率效能等制约养老服务质量的关键问题，提出了对策建议，呼吁“把好钢用在刀刃上”。

    江西新余银河园养老服务中心董事长陈燕刚认为，养老机构的标准应包括选址、建筑、服务、康复等多个指标，而目前国家有明文规定的只有建筑标准，其他方面均无统一标准，都是“各家凭感觉摸索”。以生活服务为例，相当比例的养老机构属于低端供给，老人住进去感受不到尊严，甚至是苟延残喘，导致许多老人谈养老院“色变”。

    财政补贴的效率效能如何，应有第三方评估。“国家每年拿出上亿元补贴，真正得到实惠的老年人却有限，资金变相流向地产开发等怪象不同程度存在。”多年从事养老调研的郑州大学公共管理学院教授张明锁等专家建议，建立第三方评估和监管机制，对得到补贴的养老院进行考核，不合格的予以退出。

    分级之门：防止财政资金补贴富人，养老机构分级制待建立

    张明锁教授在河南安阳的一家公办养老院发现，有退休干部卖掉自家房子，和老伴占了养老院两大间房子。而那些失能老人住的是床位紧挨床位，五六层楼的养老院只有一层留给了困难群体。“这不是个案，很多福利性资源被有权有钱的人占据了。”张明锁认为，国家投入大笔资金改善养老院条件，一些地方最急需的群体却往往没得到实惠。出现这种问题，背后原因是养老机构缺乏分级。

    “不能再用有限的财政去补贴富人了！”中国人民大学中国社会保障研究中心副主任杨立雄认为，政府只需集中精力为失能失智等困难群体的养老需求兜底。胡解冰说：“这家给20万元，那家给50万元，财政补贴像撒胡椒面，这些钱早就能办一个很大的社会福利机构了！最无助的老人在这儿兜底养老，有条件的去外面选高档次的养老院，政府市场各司其职多好啊。”

    养老机构负责人、基层民政干部呼吁，政府公办养老机构应回归兜底困难群体的定位，其他养老需求交给市场解决。针对不同市场群体，实行养老机构分级制，国家给予的养老补贴等优惠政策均可与等级挂钩，倒逼养老机构改进服务质量，提高服务针对性。

    目前很多地方把床位数当作考核硬指标，养老机构床位数高歌猛进。万科智汇坊长者照料中心的运行店长艾倞介绍：“有的养老院恨不得设一万张床，把自理、失能、失智的老人统统放一起。”艾倞建议学习香港经验，建立类型多元的养老机构体系，老人入住前也要进行统一评估，根据需要选择相应的养老院类型。

    “探索养老机构分类管理的方法，开展等级评定，有利于实现养老服务行业的自律和自净。”新余市民政局副局长罗振平说。

    人才之门：养老护理队伍盼政策春雨

    专业护理人员匮乏始终是养老院提升服务质量的一大短板。多位采访对象建议，应通过增加护工收入、畅通上升渠道等途径，大力提升该职业的社会美誉度。

    河南新乡市老龄办主任胡解冰呼吁，国家要创新补贴政策，切实改善护工待遇。好家养老院与新乡卫校合作，凡毕业后承诺在养老院工作3年的贫困学生，养老院为其出学费，从而留住了一批护理人员。

    杨立雄建议，优惠政策须因地制宜，如一线大城市可以给在养老机构工作一定时间的毕业生落户。同时，建议国家在补贴政策上适度向欠发达地区倾斜。

    调研中，养老机构普遍反映，留住人才还需赋予其上升空间。护工在中国传统观念中是“伺候人的”“没有含金量”，如果不给予职业层面的身份认可，很难吸引专业人才投身该领域。张明锁等建议，建立全国统一的养老护工技能阶梯性认证体系，根据专业水准定薪酬，护工也将获得更大的发展空间